XXI JORNADAS DE ARCHIVEROS DE LA PROVINCIA DE SANTA FE

 

Mesa Redonda: “ EL ACCESO A LA INFORMACION ADMINISTRATIVA”

 

 

 

 

 


 

ACCESO A LA INFORMACION ADMINISTRATIVA.

UNA VISION COMPARADA

                                       Disertante Lic. Ana María Cecchini de Dallo

 

Abstract: presenta un estudio comparativo sobre la vigencia del derecho a la información en los más avanzados sistemas

                 democráticos del mundo destacando a los países nórdicos como los de mayor tradición al respecto y es Suecia

                 el que lidera este grupo. España y Francia incorporan esta cuestión a su legislación a partir de la política suge-

                 rida por la Comunidad Europea. Finalmente hace mención a nuestro país con las innovaciones introducidas en

                 la Constitución Nacional de 1994 y en las Provinciales de Córdoba y Río Negro. 

 

 

El Derecho a la Información en la legislación de las Democracias del Mundo1:          

 

Se efectúa en el presente un análisis de la legislación en aquellos estados con fuerte tradición de apertura informativa así como también de otros que en las últimas décadas, han incorporado esta normativa como forma de perfeccionamiento del estado democrático.

Entre los primeros se analizarán Suecia y los otros países escandinavos, y de los segundos, Francia y España. De Latinoamérica se verá el caso de Colombia.

 Se partió del RECONOCIMIENTO UNIVERSAL respecto de que el derecho a la información es fundamental para el desenvolvimiento democrático, en tanto posibilita el conocimiento para la acción  y de ese modo asegura la participación efectiva –en tanto informada- del ciudadano en el sistema.

 

Países Escandinavos: Suecia

 

            Estos países se caracterizan actualmente por un elevado nivel de vida, que para el caso de Suecia, estado que lidera al grupo, podemos resumirlo mediante los siguientes valores: 99% de alfabetismo, PBI pér cápita: 19.242 US$, Tasa de inflación anual: - 0,4% y un crecimiento anual de 1,7%. Estos valores se repiten e incluso mejoran en los otros estados del grupo.

            Desde el punto de vista de la organización política Suecia es una monarquía parlamentaria donde el poder real lo ejerce un Consejo de Ministros encabezado por un Primer Ministro que es designado por un Parlamento Unicameral de 349 miembros elegidos por un período de tres años mediante sufragio universal. Los otros estados tienen sistemas similares. En todos ellos, desde la finalización de la segunda guerra, han dominado los partidos protestantes socialistas o laboristas, los cuales han definido el perfil de estos países como estados fuertes de políticas sociales bien asentadas.

 

La Accesibilidad Documental

 

Estos países tienen una legislación y cultura muy afianzada de la real publicidad de los actos administrativos como regla básica de la administración, vinculada a un real ejercicio de la democracia y de los derechos cívicos de los ciudadanos.

El efectivo cumplimiento de la norma esta salvaguardado por la existencia de un conjunto de recursos que permiten a los interesados reclamar frente a la negación de consulta de la documentación.

En el caso de Suecia, legislación madre de las restantes, el antecedente más remoto es la Real Ordenanza sobre libertad de prensa de 1766. Esta norma surge en una etapa en la cual la burguesía logró sobreponerse  a la aristocracia y, entre otras reformas  incorporó esta del derecho de los ciudadanos a acceder a la documentación administrativa.

Esta legislación vivió etapas alternativas, en algunas de ellas quedó abolida, pero se recuperó siempre, en la actualidad esta vigente la ley dictada en 1974, con rango constitucional por disposición expresa del artículo 2 del instrumento de gobierno o ley fundamental sueca.

Este acceso esta concebido con gran amplitud y extensión ya que quien requiera la información no deberá probar la existencia de una necesidad para solicitarla, en cambio sí deberá acreditarse la necesidad de reservarla cuando el caso así lo aconseje. Esta disponibilidad alcanza a todos los órganos y niveles del poder (Ministerios, Parlamento Ombusman, Municipios, etc.)

La estructura orgánica de la administración en estos países, que facilita la aplicación de la accesibilidad a la información, tiene como característica fundamental la dispersión de los centros de decisión con considerable autonomía. Estos centros se expresan en las Agencias Centrales que han sido creadas y reguladas por ley y operan con una muy relativa sujeción al poder político, ya que el Ministerio al cual corresponden no puede imponerles peculiaridades en la gestión, en tanto las funciones les han sido asignadas por ley y los funcionarios administrativos actúan de acuerdo a ella.

Pueden ejercer este derecho los ciudadanos suecos, personas físicas y jurídicas de esta nacionalidad, los tribunales y el parlamento y la prensa, que legalmente aparece en paridad de derechos con la ciudadanía.

Las Restricciones a la Accesibilidad atienden en primer lugar la seguridad del Reino y de sus relaciones con potencias extranjeras, luego, cuando en base a ellos se estén realizando actividades de inspección, control o supervisión de todo tipo a cargo de autoridades públicas o para prevención y persecución de delitos, para proteger los intereses económicos del estado, las comunidades y los individuos y por la preservación de la intimidad y la seguridad personal, la decencia y la moralidad.

Este derecho no puede  obstruir el funcionamiento de la Administración Pública es por eso que, dentro de la calidad de documento concluido, no se integran los informes internos.

La calificación de secreto de un documento debe hacerse por disposición legal expresa.

El carácter de secreto tiene un límite temporal que es de 20 años cuando se trata de intereses económicos públicos o privados, de 30 años cuando estén vinculados a la defensa y relaciones internacionales del estado y de 70 años cuando refieran a la vida privada de las personas.

Una vez resuelta la comunicabilidad de un documento por parte de la Administración esta decisión no es recurrible, si en cambio puede presentarse  un recurso en caso de una decisión negativa.

En el caso de una negativa a información verbal se podrá recurrir ante los Tribunales Administrativos si la información estuviera incorporada a un documento oficial

En cuanto al señalamiento del documento que se desea consultar en la legislación sueca, como también en Finlandia, se permite al interesado “escarbar y revolver”

Finlandia, Dinamarca y Noruega presentan legislaciones similares a la Sueca.  

 

 

 

 

 

 

Las legislaciones adoptadas en Francia y España

 

El paso en Francia de un sistema de secreto y reserva a otro basado en la transparencia y libre acceso  debe ser analizado.  El secreto era un requisito no escrito, considerado imprescindible, que se arrastraba de las épocas de monarquías absolutistas, además, con el correr del tiempo  las estructuras administrativas se hicieron cada vez más complejas y, por ello, cada vez más alejadas del ciudadano.

 La introducción en la legislación del derecho a la información mediante cuatro normas fundamentales: la ley 78-17 del 6 de enero de 1978 sobre informática, ficheros y libertades; la Ley 78-753 del 17 de julio de 1978 que procura mejorar el procedimiento entre la administración y el público, en  ella se establece la libertad  de acceso a los documentos administrativos; la ley 79-18 del 3 de enero de 1978 sobre los archivos y en la cual se regula el acceso a los archivos públicos y la ley 79-587 del  11 de julio de 1979 sobre la motivación de los actos administrativos y la relación público – administración, reformando la 753 del 78.

    La publicidad tiene dos escalones, el primero involucra a los documentos de interés general, por ella  se dispone incluso que se den a conocer las normas de todo nivel que regulan el procedimiento administrativo.

 El sistema, que aparece como muy abierto en virtud de las especificaciones contenidas, se vuelve restringido y complejo. Esta  limitado a documentos administrativos no abarcando las normativas en las cuales el Conseil d’Etat ha incluido a los documentos  judiciales, protocolos  notariales y activos de estado civil y los dictámenes del propio Conseil d’ Etat.

    Por otra parte se ha dejado  expresamente indicado que el acceso libre es a los documentos finalizados no así a los estados parciales de un documento en proceso de elaboración.

    El interesado debe precisar el documento que desea consultar no siendo posible la solicitud de temas para ser localizados  por la administración

    En lo que respecta a los ficheros normativos el titular tiene derecho a pedir los datos contenidos y verificar su exactitud  para, en el caso de errores o datos improcedentes solicitar la rectificación.

    Para el correcto cumplimiento del derecho a la información se han creado: la Comisión Nacional de Informática y libertades (CNIL) y la Comisión de Acceso a la Documentación Administrativa, las cuales deben velar  por el cumplimiento de las leyes sobre acceso a la información.

    Las restricciones a la consulta abarcan aquellos documentos que recogen informaciones que pueden afectar intereses generales o particulares dignos de proteger, tales como, defensa  nacional, política exterior, información comercial o monetaria del estado, entre otros, los cuales son clasificados por la Comisión  como secretos. También aquellos que afecten la intimidad de las personas son inaccesibles al público en general.

    La nueva legislación ofrece ciertas contradicciones, por ejemplo cuando impone al funcionario administrativo el secreto profesional, sin embargo ello debe interpretarse como la discreción que debe regir para aquellos datos que se encuentran clasificados como secretos.

 

 

 

España

 

Al darse España una constitución moderna, en 1978, el constitucionalista puso especial énfasis en brindar todos los recursos necesarios para instituir una democracia fuerte, para lo cual privilegió la participación ciudadana y la publicidad de la labor del gobierno. Ambos derechos hubo de reforzarlos dándole rango constitucional al libre acceso a los archivos y registros administrativos consagrando así el derecho a la información administrativa.

La información según sea publicada y brindada al público, y en tanto este la requiera, constituye un elemento de control - que viene a sumarse a los tradicionales, - del accionar del poder ejecutivo.

El principio plasmado tiene excepciones que se han ido reconociendo en el debate posterior, en general en sede judicial, cuando ha sido necesario aplicar el precepto constitucional. El primero de ellos es el mantenimiento de los márgenes de confidencialidad necesarios en tanto el derecho a la información no justifica la filtración de información, en torno a esta idea se desenvuelven diversas prohibiciones establecidas para los funcionarios con respecto a difundir información de la administración, lo cual de hacerse tiene severas sanciones disciplinarias.

Los límites precisos del precepto constitucional de acuerdo con lo expresado en él deben ser fijados expresamente en las leyes que lo regulen. La ausencia de la ley reglamentaria obligó a que el Tribunal Supremo de España interpretara la norma y al respecto resolvió hacer caso omiso de la norma constitucional y sentenciar de acuerdo a la antigua ley de procedimiento administrativo de 1958, en la convicción de que era necesaria la norma regulatoria y limitativa y que no le competía a él –Tribunal Supremo – hacerlo, sino al Parlamento.

            El sistema regulativo tuvo diversos hitos entre los cuales cabe mencionar la Ley de sanidad, que protege la información sanitaria; la Ley del Patrimonio Histórico Español, 1985, que determinó ciertos bordes del acceso a la documentación. Entre ellos cabe citarse que la solicitud debe provenir de un ciudadano, legítimamente interesado en la cuestión, que así lo acredite, y que el acceso se dará siempre a documentación de trámite concluido y por lo tanto archivada.

Con respecto a la documentación clasificada bajo el carácter de reservada se ordena su libramiento a los portavoces de grupos parlamentarios y a las agrupaciones de Diputados, que de esta manera se constituyen en consultantes privilegiados.           

Los límites observados en los demás sistemas legales también son consagrados en la legislación española con referencia a la seguridad y defensa del estado así como aquellos que protegen la intimidad de las personas.

La  legislación de accesibilidad en E.E.U.U. no es objeto de esta charla por haberse expuesto en una exposición anterior

 

Colombia

 

    Consideramos oportuna incorporar un caso latinoamericano: el Sistema Nacional de Archivos de Colombia. La ley que lo creó, en su Cap. VI se refiere al acceso a los documentos que alcanza a todas las personas que demuestren un interés “de carácter general o particular” los funcionarios podrán negar la consulta de aquellos a los cuales la ley considera restringidos para ese fin.

    Están involucrados en esta consideración de reserva los sumarios, asuntos tributarios, relacionados con la defensa nacional, con la seguridad del estado y con el manejo de las relaciones exteriores.

    La reserva legal sobre los documentos de archivos públicos es de 30 años (ley 57/85 art. 12)

    Las restricciones que quedan a cargo del Archivo General de la Nación son para aquellos documentos que afecten el derecho a la intimidad personal, honra y buen nombre y el término máximo para ello será de 100 años.

 

Los escasos avances en la Legislación Argentina

 

En la legislación Argentina en el ámbito nacional no se ha reconocido el derecho a la información, y, al igual que lo sucedido en las administraciones europeas que nos han servido de modelos, tampoco esta explícitamente dicho que sé prohibe el acceso a la información administrativa en general. Al respecto, y lamentando que  no se haya incluido de manera explícita en la Constitución de 1994, cabe señalar que en ella se mantiene la libertad de prensa art. 14º y en el 32º sé prohibe al Congreso Federal  dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdicción federal, también se consideró la necesidad de una correcta información en temas puntuales, los ya mencionados artículos 42 y 75 incisos 18, 19 y 23, además de haberse incluido  como texto constitucional,  junto con otros Tratados la Convención Americana de Derechos Humanos que expresamente lo reconoce

En lo que respecta a legislación, para responder a ello se requirió especialmente información por medio de la Comisión Argentina de Desarrollo de Archivos a todos los archivos de los estados provinciales y al Archivo General de la Nación. Las respuestas obtenidas hasta la fecha –considerando que la presente es una investigación en curso- se limitan a los archivos que se informarán, aguardándose contar con mayores precisiones en el futuro.

En  la administración nacional recién en 1985, el 19 de febrero, se ha dictado el decreto N· 333 sobre  “Normas para la redacción y el diligenciamiento de la documentación administrativa”, en él, en su artículo 3 se señala que cosas se Registrarán  con carácter de “secreto” o “reservado”. La decisión de asignar tal carácter quedó al arbitrio del Subsecretario del área o responsable del ente.

    En la provincia de Córdoba, en la nueva Constitución Provincial de 1987 se estableció en su Capitulo I de los derechos personales, en su art. 191  que entre los derechos de que gozan todas las personas en la provincia se encuentran el de peticionar ante las autoridades y obtener respuestas y acceder a la jurisdicción y a las defensas de sus derechos (inc.9) y también a comunicarse, expresarse e informarse (inc.10).

    El artículo 51 dice, que “el ejercicio de los derechos hace referencia exclusivamente a la información y comunicación desde los medios de prensa en cambio no resulta tan precisa la cuestión vinculada con la información administrativa. Si se ha hecho especial hincapié en la protección. (art.50) de la privacidad, así como de la libertad a la información mediante la prensa.

La ley de accesibilidad de la provincia de Río Negro, 1· 1829 dada el 22 de junio de 1984 establece que brindarán toda la información que se les requiera de conformidad al artículo15 de la Constitución de la Provincia y la presente Ley.

 

    “El derecho de libre acceso a las fuentes de información pública puede ejercerlo toda persona física o jurídica sin distinción de nacionalidad, radicada en la provincia, no siendo necesario indicar las razones que la motivan”.

 

  Las excepciones (documento secreto o reservado) deberán reglamentarse. La información se brindará por escrito con copia de la documentación pudiendo darse el acceso personal y directo a la documentación en tanto no produzca “ la perturbación o entorpecimiento” del servicio administrativo.

Cuando la consulta sea  impedida o dificultada el funcionario será pasible de sanciones. El afectado podrá requerir la información mediante el recurso establecido en el art. 12 de la Constitución Provincial. Se trata este del caso  más innovador dentro de la legislación argentina.

    La provincia del Chaco cuenta con el decreto 1183/93, que reglamentó la Ley 3123 sobre creación del Sistema Provincial de Archivos, en él la consulta a los fondos documentales es irrestricta hasta la gestión constitucional anterior a la que se le requiere la consulta, exceptuándose de ella el “secreto estadístico” (Ley 2146) la consulta al Patrimonio documental de la policía (Disposición 383/95 de Jefatura de Policía) y el Secreto Fiscal (Disposición Gral. de la Dirección Gral. de Rentas N· 92/94).

    En Corrientes se desenvuelven con una disposición interna del archivo general que establece la administración de documentos reservados.

    En la Provincia de La Pampa –Archivo Judicial- se toman previsiones en caso de investigaciones vinculadas con documentación de esta naturaleza responsabilizando al investigador –en caso de divulgar información de orden privado.

La situación de la ciudad autónoma de Buenos Aires.

Jujuy carece de normas sobre el tema y La Rioja informó que los fondos conservados en el Archivo Histórico son de consulta abierta.

    Los mencionados son los únicos antecedentes reunidos a partir de la consulta efectuada a todos los archivos de las provincias.

                La legislación de la provincia de Santa Fe es materia de otra exposición.

                                              

                                               CONCLUSIONES

 

A partir de la descripción efectuada se hacen evidentes ciertas convicciones, en primer lugar la necesidad de una ley nacional que reconozca el libre acceso a la documentación; además que esta norma opere en cascada sobre los demás niveles de las administraciones: estados provinciales y municipalidades; .En segundo lugar que la sanción del derecho no basta para que produzca los efectos de transparencia deseables en el sistema democrático y ello por que hace falta la participación de los ciudadanos en la acción concreta de requerir la información o bien de los restantes poderes del sistema en la revisión de los procedimientos y decisiones de los ejecutivos.

Ahora bien, se abren además algunos interrogantes,  cómo realizar un viraje de 180ª en el sistema y pasar del uso y costumbre del secreto a una postura aperturista, por ejemplo con respecto a la prensa, manteniendo además los niveles éticos de confidencialidad. Se trata de una propuesta que implica un cambio formativo y cultural y por lo tanto la norma deberá estar acompañada de una política de difusión de sus conveniencias y alcances dirigida hacia todos los sectores involucrados en su aplicación.

También deberá contemplar dicha ley que sólo se acceda a documentos de trámite concluido, que el acceso será legitimado con un fin investigativo, que se restrinjan los documentos que afecten a la seguridad del estado y a la intimidad de las personas y que se señale expresamente el documento que se desea consultar

 

 

(*) Profesora de Historia para la enseñanza media y superior.

Posgrado I: Licenciada en Historia.

PosgradoII: Ha cursado y aprobado todas las materias correspondientes al Magister en Administración Pública (1998-1999). Tesis en preparación.

Directora General del Archivo General de la Provincia de Santa Fe. Cargo obtenido por concurso en 1989..

Ha ejercido la docencia universitaria en la Facultad de Historia de la Universidad Católica de Santa Fe como Profesora Titular en Historia Argentina II y como Profesora Adjunta de Historia Americana III.En el Inst. Sup. Nº12 como docente  interina en la carrera de Archivística en la materia Práctica Archivística.

Publicaciones: Es autora de 19 trabajos de investigación sobre historia regional, presentados y aprobados en  Congresos de la especialidad, 5 de los cuales han sido realizados en colaboración.

                           Es autora de 5 trabajos sobre archivística presentados en Jornadas y/o Congresos, aprobados y editados, uno de ellos en colaboración.

                          Ha realizado numerosos trabajos inéditos y paraticipado de Jornadas y Congresos de la especialidad.

Presidenta desde 1997 la Comisión Argentina de Desarrollo de Archivos, entidad integrada por los archivos provinciales y el Archivo General de la Nación

Miembro de Número de la Junta Provincial de Estudios Históricos de Santa Fe.

En 1985 obtuvo el Primer Premio del Concurso Historiográfico Manuel Cervera, organizado por la Subsecretaría de Cultura de la Provincia con su trabajo : Los grupos políticos en Santa Fe (1852 – 1862)

 

 

 

 

 

 

 Investigaciones  Discurso de apertura... El derecho a la información desde la prensa. El derecho al  acceso a los documentos. Protección del derecho a la intimidad .  El secreto estadístico.  Acceso a la información administrativa.   Acceso a la información administrativa.   La investigación  periodística.  La problemática jurídica y práctica. Tendencias en la archivística. Consideraciones Generales. Fondo: Poder Legislativo.  Fondo: Cabildo de Santa Fe.   Propuesta de reforma archivo de tribunales de Santa Fe.  

 

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